近日，工信部發布《水泥玻璃行業產能置換實施辦法（2024年本）》（以下簡稱《辦法》），受到業界廣泛關注。
一、《辦法》調整的背景
1.政策背景
《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號）強調“化解產能嚴重過剩矛盾是當前和今后一個時期推進產業結構調整的工作重點”，要求“嚴禁建設新增產能項目”“產能嚴重過剩行業項目建設，須制定產能置換方案”。41號文件提到當時我國水泥“產能利用率僅為73.7%”“明顯低于國際通常水平”。為嚴禁新增水泥產能，新建項目和整改項目必須依照水泥產能置換政策，進行水泥熟料產能的等量或減量置換，這也是水泥產能置換政策的由來。
水泥產能置換政策以《水泥玻璃行業產能置換實施辦法》的形式發布，以《工業和信息化部關于做好部分產能嚴重過剩行業產能置換工作的通知》（工信部產業〔2014〕296號）、《工業和信息化部關于印發部分產能嚴重過剩行業產能置換實施辦法的通知》（工信部產業〔2015〕127號）、《工業和信息化部關于印發鋼鐵水泥玻璃行業產能置換實施辦法的通知》（工信部原〔2017〕337號）、《工業和信息化部關于印發水泥玻璃行業產能置換實施辦法的通知》（工信部原〔2021〕80號）等文件印發實施。
2.行業背景
自2022年起，受基建放緩、房地產業低迷和人口下降等因素疊加，水泥行業進入調整周期，形勢發生較大變化。
從需求和供給來看，我國水泥市場需求連續3年大幅下滑。2023年，全國累計水泥產量20.23億噸，同比下降0.7%，從全口徑看，同比下降約4.5%。2024年1-9月，全國累計水泥產量13.27億噸，同比下降10.7%。2023年水泥熟料產能利用率低于全國工業產能利用率（75.1%）平均水平，也低于2013年國務院41號文件提到的判定水泥為產能嚴重過剩行業（73.7%）的底線水平。
從盈利來看，2023年全國水泥利潤總額320億元左右，同比下降約50%。今年上半年水泥行業虧損10億元左右。
從產業集中度來看，截止到2023年底，前10家大企業集團的水泥熟料產能占全國總產能的57.9%，還有一些省份前三家水泥熟料產能集中度未達到60%。
從新建項目投資來看，擬新建項目數量急劇減少。根據省級工業和信息化主管部門的門戶網站公告，2018年至今，全國共公告新建水泥熟料項目產能置換方案168個。產能置換項目多集中在2020年（水泥產量23.77億噸，利潤總額1833億）和2021年（水泥產量23.63億噸，利潤總額1694億元），共有101個項目公告產能置換方案。自2022年起，公告的新建水泥熟料項目產能置換方案數量大幅下降，2022年與2023年共公告22個項目，2024年1-9月，僅公告水泥新建項目產能置換方案2個，行業投資策略開始轉向，新建項目投資數量斷崖下降。
二、《辦法》調整的主要內容
1.產能核定方法發生重大變化，取消了《水泥熟料產能換算表》
《水泥玻璃行業產能置換實施辦法（2024年本）》明確“用于置換的產能數量，嚴格依據項目備案（核準）文件明確的產能確定，年產能天數按照300天計算”。
2.明確了1:1等量置換的五種情形
一是同一法人同一廠區內產能置換。
二是西藏自治區區內產能置換。
三是在“確因國家、省級的土地、交通、環保等規劃或地級市總體規劃調整”“搬遷地在同一地級市（州、盟、區等）范圍內”。
四是白色硅酸鹽水泥、硫鋁酸鹽、鐵鋁酸鹽水泥熟料建設項目實施等量置換。
五是支持開展磷石膏資源化利用，“湖北、云南、貴州、四川、安徽等五省”新建水泥窯生產線處置磷石膏滿足條件的，實施等量置換。
3.對跨省項目產能置換限定更加嚴格，產能利用率低的省份原則上不跨省置換
為防止重點區域新增產能，避免產能利用率低的地區產能過剩加劇，對跨省產能置換設置了前提條件。首次明確了“位于國家大氣污染防治重點區域或前三年水泥熟料平均產能利用率低于50%的省份水泥熟料生產線開展產能置換，原則上不得從省外置換產能”。
4.產能指標的要求再次收嚴，僵尸產能等無法作為指標使用
除了工信部原〔2021〕80號原有的要求外，產能指標有效性再次收嚴。
一是備案、環評等審批手續不全的產能。
二是能效達不到現行版《工業重點領域能效標桿水平和基準水平》基準水平要求的水泥熟料產能。
三是2024年以來連續兩年每年運轉天數不足90天的水泥熟料產能。
四是因債務糾紛等原因導致設備無法拆除的或存在法院查封情況的水泥熟料、平板玻璃產能。
以上產能不能用于產能置換。
5.首次明確產能置換方案撤銷、變更和失效的情形
一是產能置換方案未實施或內容發生重大變更的，經產能轉出企業和受讓企業協商一致，省級工業和信息化主管部門核實確認后對方案予以撤銷或變更，并向社會公告。方案予以變更、撤銷和失效的，符合要求的產能可以繼續轉出。
二是產能置換方案自公告之日起兩年內，項目建設企業應完成備案和環評等手續，三年內完成項目建設并點火投產，逾期產能置換方案失效。
三是已經完成產能置換方案公告的，在本辦法實施前未開工建設的項目，應于2026年12月底前完成點火投產；未完成的，2027年1月1日后產能置換方案失效。
6.再次提高新建項目準入門檻
一是用于新建項目置換的水泥熟料產能不能拆分轉讓。
二是“新建生產線應當達到現行版《工業重點領域能效標桿水平和基準水平》中水泥玻璃行業能效標桿水平，環保績效水平應當達到A級”。
7.給補齊產能指標的項目留出通道
為鼓勵合規生產，“用于改建或補齊已建成項目的水泥熟料產能拆分轉讓不能超過兩個項目”。
三、《辦法》調整后的關注和影響
1.關注實際產能與備案產能統一
《辦法》取消了2014年起沿用至今的《水泥熟料產能換算表》，今后不再以窯徑為依據核定產能。這釋放出信號，下一步要解決實際產能大于批文（備案）產能的問題。在制定補充產能指標的置換方案時，要關注固定資產投資項目節能審查（能評）、建設項目環境影響報告（環評）、水泥產品生產許可對于備案產能的同步更新。
2.利用《辦法》實施存量項目的改建或補齊產能指標
之前企業主要利用水泥產能置換政策來新建項目。在這一輪調整周期，行業形勢變化較大，預期減弱、投資回報率走低，產能置換、環保、雙碳、能源、資源等政策不斷趨嚴，企業已經從新建項目轉向存量項目，將更多地利用《辦法》實施存量項目改建或補充指標產能的置換。企業主動瘦身，及時處置自身的低效產能，產能指標用于主要市場的產能布局優化。
3.推進聯合重組，提升區域產業集中度
目前水泥的市場格局已經基本固定。今后投資發展的重心是整合區域市場，提升區域集中度，增強區域市場主導能力。對于重資產投資的傳統行業，產業結構調整和退出產能渠道機制的建立完善是漫長而復雜的，聯合重組的挑戰與機遇并存。置換政策調整的方向是支持整合存量市場，促進低效產能退出，提升區域產業集中度。
4.關注產能置換方案有效期對項目進度的影響
《辦法》明確了產能置換方案失效的幾種情形。有些項目已經完成產能置換方案公告，但受市場、資源、環保、能耗指標等影響難以如期落地，撤銷產能置換方案后產能指標存在失效的風險，這些對于企業投資、招商引資合同履約來說，都會產生較大影響，對此要有充分評估和應對策略。
總的來說，《辦法》在內容和流程上有了很大的調整，合規是企業的第一要務，要及時根據形勢變化和政策調整做好戰略統籌謀劃，實現長期穩健發展。
（筆者：李琛，中國水泥協會副秘書長，政策研究中心主任）
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